질의요지 : 공익사업 대상 지역의 개간비 보상과 관련하여 공유재산 대부계약서와 마을 사람들의 확인(대부 기간 중에 개간하였다는 증거는 없음)만으로 민원인에 대한 개간비 보상이 가능한지 여부.

자문요지 : 개간비의 보상 제도는, 국·공유지에 대한 점유 허가를 받아 이를 개간하여 경작하다가 그 토지가 다른 공익사업에 편입되어 그 토지에 대하여 보상을 받을 경우, 국가나 지방자치단체가 대가 없이 토지가격의 상승분을 취득하도록 하는 것은 바람직하지 않다는 점을 고려하여, 그 지가 상승분을 개간한 자에게 보상하도록 하는 제도이다. 이러한 개간비의 보상 및 평가에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 시행규칙 제27조(개간비의 평가 등) 제1항은 “국유지 또는 공유지를 관계법령에 의하여 적법하게 개간(매립 및 간척을 포함한다. 이하 같다)한 자가 개간당시부터 보상당시까지 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우(개간한 자가 사망한 경우에는 그 상속인이 개간한 자가 사망한 때부터 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우를 포함한다) 개간에 소요된 비용(이하 "개간비"라 한다)은 이를 평가하여 보상하여야 한다. 이 경우 보상액은 개간후의 토지가격에서 개간전의 토지가격을 뺀 금액을 초과하지 못한다.”라고 규정하고 있다. 이처럼 개간비 보상은 적법한 개간 및 개간한 자가 개간당시부터 보상당시까지 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있다는 전제 조건이 충족된 경우에 한하여, 개간에 소요된 비용을 평가·보상하는 제도이다. 따라서 본 사안의 경우에 있어서도, 민원인이 이 사건 토지에 대한 대부계약이 체결된 2009년 이후 이 사건 토지를 적법하게 개간하여 보상 당시까지 위 토지를 계속 적법하게 점유하고 있는 경우에 한하여, 개간비 보상이 이루어 질 수 있다. 그런데 만일 민원인이 2009년 이전에 위 토지를 개간하였다면, 이는 대부계약 없이 무단으로 이루어진 행위로서 이를 적법한 개간이라 볼 수 없다. 한편, 설사 민원인이 지자체와 대부계약을 체결한 토지 이외의 토지 부분에 대하여 개간 행위를 하였다고 하더라도, 이 또한 무단의 행위일 뿐 적법한 개간이라 볼 수는 없을 것임은 물론, 다른 토지 부분에 대한 점유를 적법한 점유라고 볼 수도 없을 것이다. 반면, 민원인이 대부계약이 체결된 2009년 이후 비로소 이 사건 토지 부분에 대하여 개간을 한 후 이를 계속하여 점유하여 왔다면, 이는 개간지 보상의 대상이 될 수 있다. 그런데 이 사건의 경우 민원인이 2009년 이후 비로소 이 사건 토지 부분에 개간을 하였다는 점을 입증할 수 있는 직접적인 증거는 없어 보이고, 단지 마을 사람들의 확인만으로 이러한 사실을 인정하기도 쉽지 않아 보인다. 따라서 이 사건 토지가 토지보상법 시행규칙 제27조 제1항 소정의 개간비 보상의 대상이 된다고 보기는 쉽지 않아 보인다.