질의요지 : 사업계획 승인 대상 공장부지 권리자들의 토지사용승낙 철회가 중소기업창업 지원법(이하 ‘중기지원법’이라 함) 제37조 제1항 각 호에서 정한 사업계획 승인처분 취소사유 중 하나에 해당된다고 보아 위 사업계획 승인에 대한 취소처분이 가능한 것인지 여부.

자문요지 : 중기지원법 시행규칙 제14조에서 중기지원법 제33조 제1항에 따라 사업계획의 승인을 받으려면 신청서에 부동산권리자의 사용동의서 등을 첨부하도록 되어 있는바, 위 서류들은 사업계획 승인을 받기 위하여 필요한 서류들이라고 할 것이므로, 공장부지 토지 소유자의 토지사용 승낙서도 사업계획 승인 단계에서 필요한 서류라 할 것이다. 따라서 위와 같은 사업계획 승인에 필요한 서류들이 접수는 되었지만 아직 사업계획 승인처분이 되지 아니한 상황에서는 그와 같이 제출된 서류들에 하자가 발견되거나 그 첨부서류로서의 제출을 철회한다면, 이는 중기지원법 시행규칙 제14조에 정한 요건을 갖추지 못한 셈이 되므로, 행정청으로서는 사업계획 승인처분을 할 수 없게 될 것이다. 본 사안에서도 행정청의 사업계획 승인처분 이전에 위 토지 소유자들의 토지사용승낙 철회서가 제출되었다면, 이는 위 사업계획 승인을 위하여 중기지원법 시행규칙 제14조 제4호에서 요구하는 서류가 미비된 상태가 되므로, 행정청으로서는 곧바로 사업계획 승인을 할 수가 없고, 신청인에게 ‘부동산권리자의 사용동의서’를 보완하도록 요청을 한 후 그러한 보완이 이루어지지 아니할 경우 이를 이유로 사업계획 승인을 거부하는 처분을 하였어야 할 것이다.

그런데 본 사안에서는 이미 행정청에 의하여 적법하게 사업계획 승인처분이 되어 사업계획 승인 통보가 된 상황이다. 따라서 그 이후에 위 토지 소유자들이 토지사용승낙 철회서를 제출한 것은 이미 사업계획 승인이 된 상황에서 신청서류의 하자가 후발적으로 발생된 경우라고 할 것이다. 이렇게 사업계획 승인 신청서류의 하자가 후발적으로 발생된 경우에는, 이미 수익적 행정처분인 사업계획 승인이 이루어진 상태이므로, 신청서류의 하자가 후발적으로 생겼다는 사유만으로 곧바로 사업계획 승인의 효력이 없어지는 것이 아니고, 사업계획 승인처분이 반드시 취소되어야만 하는 것도 아니다. 따라서 이러한 경우에는 우선 그러한 후발적 사유가 사업계획 승인처분의 취소사유에 해당하는지를 판단하고 그 다음 그것이 형식상 취소사유에 해당된다고 하더라도 수익적 행정처분 취소에 관한 법리에 따른 취소요건에 적합한지를 검토하여 취소 여부를 최종 결정하여야 할 것이다. 우선 위와 같은 토지 소유자들의 사용승낙 철회가 중기지원법 제37조 제1항 각 호에 정하는 취소사유에 해당하는지에 관하여 보건대, 그것이 같은 항 제1, 2, 4호에 해당되지 않는다는 점은 명백해 보인다. 다만 이를 같은 항 제3호의 “사업계획의 승인을 받은 공장용지를 다른 사람에게 임대하거나 공장이 아닌 용도로 활용하는 경우”에 해당된다고 볼 수 있을지가 문제인바, 위 공장용지를 다시 토지 소유자들이 사용하게 된다면 마치 이를 그들에게 임대하는 결과와 유사하게 되거나 공장이 아닌 용도로 사용하는 것으로 보일 소지는 있으나, 어디까지나 본 사안은 토지 소유자들이 사용승낙을 철회한 것일 뿐 신청인이 주도적으로 사업계획 승인을 받은 공장용지를 다른 사람에게 임대한 것은 아님이 분명하고 또한 신청인이 이를 공장이 아닌 용도로 활용한 경우라고 보기도 어렵다. 따라서 위와 같이 토지 소유자들이 사용승낙을 취하하는 것은 중기지원법 제37조 제1항 각 호에 정하는 취소사유에 해당되지는 않는다고 보여진다. 나아가 가사 위 토지 소유자들이 사용승낙을 취하하는 것이 중기지원법 제37조 제1항 각 호에 정하는 취소사유에 해당된다고 가정하더라도, 판례에 의하면, “수익적 행정처분을 취소하거나 중지시킬 사유가 있더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화 할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교 교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법임을 면치 못한다”고 판시하고 있는바(대법원 1990. 10. 10. 선고 89누6433 판결 등 참조), 본 사안의 경우 위와 같은 이익주체들의 이해관계에 대한 비교 교량이 적정하게 되어 이 사건 사업계획 승인처분을 취소하여야만 할 정도인지 여부도 분명하지 않은 것으로 보여진다.