질의요지 : 공장설립을 목적으로 토지소유자와 계약한 진입도로 예정 토지 2필지에 대하여 토지 소유자는 지자체에 대해 토지사용승낙을 해 주었으나 후에 매수인인 사업자가 잔금을 미납하자, 토지 소유자는 지자체에 대해 기제출한 토지사용승낙서 및 인감증명서가 사업자의 잔금 미납으로 효력이 정지되어야 한다는 효력정지청원을 한 경우 이러한 청원의 효력 유무

자문요지 : 일반적으로 건축물 부지나 진입도로 부지에 대한 소유자의 토지사용승낙이란 건축물 부지나 진입도로 부지에 대한 소유권 등 이를 사용할 수 있는 권원을 취득하지 못한 상태에서 그 소유자가 이를 건축물의 부지나 진입도로 부지로 사용할 수 있도록 승낙하는 사법상의 법률행위를 말한다고 할 것이다. 이와 관련하여 판례는, 대지에 관하여 매매계약을 체결하면서 매수인에게 한 대지사용승낙은 그 매매계약이 유효하게 존속하고 있음을 전제로 이에 터잡은 부수적인 사용대차계약이라고 보아 주된 계약인 매매계약이 적법하게 해제되었다면 부수적인 사용대차계약인 대지사용승낙의 약정도 그와 함께 실효된다고 보고 있다{대법원 1991. 9. 24. 선고 91다9756,9763(반소) 판결 참조}. 본 사안에서 토지 소유자의 토지사용승낙은 토지 매수인인 사업자에 대한 의사표시일 뿐이고, 지자체는 위와 같은 법률행위의 당사자가 아니다. 따라서 토지 소유자가 위 토지사용승낙을 실효시키기 위하여는, 지자체에 청원을 내기에 앞서 토지 매수인인 사업자를 상대로 사업자의 잔금지급채무불이행 등을 이유로 매매계약을 해제함으로써 그에 부수한 위 토지사용승낙을 실효시킬 필요가 있다고 할 것이다. 토지 소유자의 지자체에 대한 사용승낙서 효력정지청원(당사자는 ‘토지사용승낙 철회의견’이라 하여 민원을 내고 있다)은 그러한 의미에서 원칙적으로 적절한 것이 아니고, 토지 소유자로서는 사업자를 상대로 매매계약을 해제하여 위 토지사용승낙이 실효되었음을 알 수 있는 자료(매매계약 해제통지서와 토지사용승낙 실효통지서 등)를 지자체에 제출하는 것이 더 적절한 조치였다고 보여진다. 그러나 토지 소유자가 제출한 민원의 내용을 살펴보면, 토지 매수인인 사업자가 잔금을 상당 기간 지급하지 아니한 상태여서 토지 소유자로서는 매매계약을 해제하였거나 곧 해제할 상태임을 짐작할 수 있고, 그렇게 되면, 위 토지사용승낙은 실효된다고 봄이 옳을 것이다. 따라서, 비록 위 청원 자체는 지자체에 대하여 토지 소유자가 신청할 권리도 없을 뿐만 아니라 어떠한 법적 효력을 발생하는 것이 아니라고 할 것이지만, 지자체로서는 위 청원을 통하여 토지 소유자 명의로 제출된 토지사용승낙서의 효력에 하자가 있을 수 있다는 것을 인지하게 되는 부수적인 효과는 있다고 보여진다. 이와 같이 지자체가 소유자의 토지사용승낙 의사표시가 실효될 상황에 있음을 인지한 이상 추후 분쟁을 방지하고 분쟁에 대비하기 위해서라도 지자체로서는 사업자로 하여금 기 제출한 토지사용승낙서의 효력에 의문이 없도록 새로운 토지사용승낙서를 제출하도록 하는 등 보완을 하도록 하여 공장신설 승인절차를 거쳐야 할 것으로 보여진다.