질의요지 : 별도 예산을 수립하여 지자체 소속 직원에게 낮은 이자로 전세자금을 지원해 주거나 전세금 관련 대출받은 이자의 일부 또는 전부를 지원해 준다면 법적 문제점은 없는지.

자문요지 : 지방자치법 제22조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정하고 있고, 이때 ‘사무’라 함은 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결, 대법원 2004. 6. 11. 선고 2004추34 판결 등), 현행법상 지자체가 이에 관한 조례를 제정할 명시적 근거(위임) 규정이 없는 상태에서 지자체가 유효하게 조례를 제정하기 위해서는, 그 조례가 ㉮자치사무에 관한 것이어야 하고, ㉯법령에 위반되지 않아야 하며, ㉰주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정한 것이 아니어야 한다는 요건을 충족하여야 한다. 지자체 소속 공무원의 후생복지에 관한 사항은 자치사무에 해당한다고 할 것이고(지방자치법 제9조 제2항 제1호 마목), 그에 관한 사항이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항에 해당하지 아니함은 분명하므로, 지자체가 소속 공무원에게 전세금 내지 전세대출금 이자(이하 ‘전세금 등’이라 합니다)를 지원하는 조례를 제정할 수 있는지 여부는 그 조례가 법령에 위반되는지 여부에 달려 있다고 할 것이다. 그런데 지방공무원법 제44조 제4항에 의하면, 같은 법 기타 법령에 의한 보수에 관한 규정에 의하지 아니하고는 어떠한 금전 또는 유가물도 공무원의 보수(봉급과 기타 각종 수당을 합산한 금액. 지방공무원 보수규정 제3조 제1호)로 지급될 수 없다고 규정되어 있다. 전세금 등의 지원을 보수의 지급으로 볼 수 있는지 여부에 관하여 살펴보면, 보수의 형식으로 전세금 등의 지원이 이루어지는 것은 아니라 하더라도, 전세금 등이 지원되는 만큼 소속 공무원들의 지출은 감소하므로, 전세금 등의 지원은 그 실질에 있어서는 변형된 보수의 지급으로 보아야 할 것이고(대법원 1996. 10. 25. 선고 96추107 판결 참조), 따라서 전세금 등의 지원조치나 이에 관한 조례의 제정이 지방공무원법 제44조 제4항에 위반되지 않으려면, 관계 법령에 전세금 등의 지원에 관한 근거 규정이 있어야 할 것으로 보여진다. 전세금 등의 지원은 봉급(직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 직책별로 지급되는 기본급여 또는 직무의 곤란성 및 책임의 정도와 재직기간 등에 따라 계급별·호봉별로 지급되는 기본급여)에 해당하지 아니함은 분명하다고 할 것이고, 전세금 등의 지원이 수당(직무여건 및 생활여건 등에 따라 지급되는 부가급여)에는 해당할 수 있겠으나, 지방공무원 보수규정 제30조(예산의 범위 안에서 봉급 외에 지급되는 수당의 종류·지급범위·지급액 기타 수당지급에 관하여 필요한 사항은 따로 대통령령으로 정한다)에 따라 제정된 지방공무원수당 등에 관한 규정에는 전세금 등의 지원에 관한 근거 규정이 없고, 지방공무원의 후생 등에 관한 추상적인 규정인 지방공무원법 제77조를 전세금 등의 지원에 관한 근거 규정으로 보기는 어려우며, 그 밖에 관계 법령상 지방공무원에게 전세금 등을 지원할 근거 규정은 없다고 보여진다. 결국 지자체가 소속 공무원에게 전세금 등을 지원하거나 그 지원에 관한 조례를 제정하는 것은 적법하다고 보기 어렵다고 보여진다.